煤炭行业高质量发展存在的问题及对策研究
时间：2023-02-09 来源：中国煤炭杂志官网 分享：★ 经济管理 ★
煤炭行业高质量发展存在的问题及对策研究
Study on the problems and countermeasures of high-quality development of coal industry
能源行业高质量发展是顺应全球能源发展潮流、应对气候变化，推动能源变革的重要举措。党的十九大报告提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段[1]，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，要推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，构建现代能源经济体系。我国富煤、贫油、少气的资源特点，决定了较长一段时期内煤炭仍将是我国的主体能源和重要原料。加快推动煤炭行业发展方式转变，提高供给体系质量和清洁生产水平，更加注重质量和效益，推动煤炭行业高质量发展对保障国家能源安全具有十分重要的作用。
1 “十三五”以来煤炭行业取得的成效
“十三五”以来，在党中央、国务院坚强领导下，煤炭行业深入推进供给侧结构性改革，大力化解过剩产能，有序释放优质产能，煤炭生产建设秩序和供需关系取得显著改善，开发布局和生产结构发生深刻变化，安全生产形势有了明显好转，为实现新时代煤炭工业高质量发展、保障国家能源安全奠定了坚实基础。
(1)化解过剩产能取得显著成效。根据党中央、国务院关于深化供给侧结构性改革的决策部署，煤炭行业坚定不移化解过剩产能，“十三五”期间全国累计退出煤矿5 500处左右、退出落后煤炭产能10亿t/a以上[2]，超额完成化解过剩产能任务。截至2021年底，全国煤矿数量减少至4 500处以内[3]。
(2)供给保障能力提高。通过发展优质产能、淘汰落后产能，煤炭生产开发重心进一步向资源禀赋条件好、市场竞争力强的晋陕蒙地区集中，煤炭生产结构不断优化。2021年，晋、陕、蒙三省(区)煤炭产量29.75亿t[4]，占全国煤炭产量的72.1%，较2015年提高8个百分点；截至2021年底，全国120万t/a及以上大型煤矿产能占比80%左右，较2015年提高10个百分点，供应保障的基石作用更加稳固。
(3)煤矿安全生产水平持续提升。随着安全生产责任体系不断完善，安全保障程度低的煤矿加快退出，安全生产标准化建设深入推进，煤矿安全基础不断夯实，煤矿安全保障能力显著提高。2021年，全国发生煤矿事故91起、死亡178人，较2015年分别下降74.1%、70.2%。
(4)煤炭企业经济效益明显改善。2021年，全国规模以上煤炭企业实现利润约7 023.1亿元，较2015年增长1 493%，创历史新高，大部分煤炭企业实现了盈利。煤矿职工工资按时足额发放，历史欠薪欠保问题基本解决。
(5)科技创新成果显著。煤炭行业加快推进“两化融合”，建成了一批“有人巡视、无人值守”的智能化开采工作面。8.8 m一次采全高、7.0 m超大采高智能综放系列成套装备成功投用，年产2 000万吨级大型露天矿成套装备实现国产化。
(6)绿色发展取得实质性进展。煤炭行业践行绿色发展理念，积极推广绿色开采技术，大力发展选煤加工，加强矿区环境治理，2021年，原煤入选率、煤矸石综合利用率、土地复垦率分别达到71.7%、73.0%和57.5%，较2015年分别提高5.8个、8.8个、9.5个百分点。
2 煤炭行业发展面临的主要问题
煤炭行业以推进供给侧结构性改革为主线，加快推动煤炭行业转型发展，行业整体面貌显著改善，但与高质量发展要求相比，煤炭作为保障能源供应压舱石作用的基础仍然不牢，还存在一些制约煤炭行业高质量发展的突出问题。
2.1 煤炭发展资源基础薄弱
我国已探明的煤炭资源量中达到较高勘查程度的勘探、详查资源量偏少，主要为预查、普查等较低级别资源量，梯级结构不合理，且经济可采储量和人均占有量少，不能满足资源可持续开发的要求[5]。近年来的高强度开发，使得现有生产煤矿的剩余服务年限大幅缩短，山东、河南、黑龙江、辽宁等传统重点产煤省份接续资源严重不足，尚未动用储量多为边角资源，可供规模化开发的资源少。
据统计，我国尚未利用煤炭资源储量中，达到勘探程度的资源量仅占比22%左右，可供开发建设大型煤矿的资源量(不含新疆)仅为239亿t，占勘探资源量的5.9%，其余大部分勘探资源量属于现有生产煤矿深部、边角资源或者是生态环保等原因无法规模化开发的资源。同时，我国煤炭资源剩余服务年限短，可持续发展保障能力较弱。根据《BP世界能源统计年鉴2021》，我国煤炭资源探明储量1 432亿t，储产比为37 a[6]，与其他国家相比，美国500 a以上、澳大利亚315 a、俄罗斯407 a，均远远超过我国煤炭资源储产比。
2.2 煤炭企业平均生产效率低
我国煤炭资源埋藏深、地质条件较复杂，多为井工开采，生产环节多、用工多，客观上导致煤炭生产效率低。近年来，我国建设了一大批大型现代化煤矿，特别是大型煤炭企业通过实施机械化改造，基本实现了采掘机械化，平均生产效率有了大幅提高，但全行业的平均生产效率仅为世界先进水平的1/10。
受政策制度、设备可靠性等因素制约，大数据、云计算等现代信息技术与采矿技术还没有得到很好的融合，煤炭智能化开采尚处在试验示范阶段，煤炭企业平均生产效率低，煤炭产业的二元化结构明显。
2.3 煤炭供需结构性矛盾依旧突出
随着去产能工作深入推进和煤矿安全生产要求不断提高，大量低效落后产能关闭退出，煤炭生产开发布局和生产结构发生深刻变化，煤炭生产开发进一步向“晋陕蒙新”地区集中，东部和南方地区煤炭产量大幅下降，传统煤炭调入地区需求仍处高位，短期内地区供需平衡调整巨大，区域间煤炭调运规模扩大。由于多种因素影响，先进产能得不到完全释放，调入煤炭受运输通道限制，不能及时填补煤炭调入地区去产能后的供给缺口，导致局部地区、局部时段存在煤炭供需失衡现象，煤炭供应保障压力较大。
2.4 煤炭企业税费负担仍然较重
近年来，国家加快推进税费改革，清理不合理收费，减轻了煤炭企业负担，但受各种因素影响，不少煤炭企业反映，煤炭行业综合税费负担仍然较重。目前，各种涉煤收费和基金项目达30多种，约占销售收入的25%～40%，增值税实际税负达13%左右，是其他工业企业平均水平的2～3倍，煤炭行业总体税费相比其他行业长期处于较高水平。以某大型煤炭企业为例，2020年煤炭板块综合税负超过20%，其中增值税税负占到整体税负的50%左右。此外，成本核算制度不健全，煤炭生产成本尚未实现制度化，外部环境成本等还未足额纳入生产成本。煤炭企业整体负债率仍然较高，2020年煤炭行业规模以上企业资产负债率为66.1%，较2019年增加0.9个百分点，负债合计37 258.3亿元，较2019年增长7.6%。
2.5 煤炭绿色发展水平有待提高
党中央、国务院高度重视生态文明建设，生态环境保护已是人心所向，煤炭绿色发展更是大势所趋。但从目前来看，我国煤炭清洁开发利用水平还不高，与绿色低碳循环发展的要求还有较大差距。煤炭企业清洁生产重视程度不够、意识不强，由于缺乏足够的约束激励机制，清洁生产和环境治理的内在动力不足，清洁生产和环境治理资金投入不足、管理滞后，造成矿区环境污染。国家监管层面缺乏煤炭清洁生产的统筹和领导机制，有关部门在推进煤炭清洁生产工作上难以形成合力；政策导向上要求不高，监管过程注重事前审批管理，缺乏行之有效的日常监管。多数中小煤矿经济条件较差，技术装备水平落后，无法满足清洁生产要求。
据统计，我国煤炭开采产生的煤矸石已累计堆存超过50亿t，每年新增约2亿t，而煤矸石利用率仅在70%左右，煤矸石堆存占用大量土地，破坏矿区生态环境，恢复治理滞后[7]；煤炭开采每年新增沉陷面积约700 km2，产生矿井水约60亿m3，而土地复垦率、矿井水利用率仅在55%、78%左右。煤矿瓦斯抽采利用率只有38.2%，大量瓦斯被排空，而美国、澳大利亚等主要采煤国家抽采的瓦斯基本全部被利用。从利用侧看，目前煤炭利用仍比较粗放，发电用煤占全部煤炭消费比重仅50%左右，远低于美国、德国等国家80%以上的水平，不利于煤炭集中清洁利用。
2.6 煤矿安全生产基础理论研究有待加强
近年来，随着违法违规建设和超能力生产管理的加强，安全投入欠账多的煤矿关闭退出，重特大安全事故基本得到遏制，煤矿安全形势稳定好转，但与本质安全要求还有差距。特别是煤矿瓦斯突出机理、冲击地压的预测和基础理论研究还没有重大突破，瓦斯突出、冲击地压等重大灾害的监测预警机制还不健全；重大灾害的监测、预警和防治信息化水平还比较低，灾害机理研究基础数据的采集、共享与应用信息化有待完善，安全生产管理有待加强；煤矿安全管理的法律法规、行业标准，与采煤技术的发展还有很多不适应，新技术、新装备得不到很好的应用。
2.7 煤炭法律法规体系亟待完善
近年来我国煤炭工业在生产力水平、生产结构、科技装备水平等方面都发生了翻天覆地的变化。但煤炭行业法制建设滞后，部分现行法律法规政策还不能完全适应新时代发展要求。现行《煤炭法》1996年颁布实施、2016年修正，《矿产资源法》1996年颁布实施、2009年修正，《矿山安全法》1993年颁布实施、2009年修正，《煤炭产业政策》于2007年制定实施，均距离现在有一段时间，这段时期行业发展的内外部环境也发生了重大变化。因此，部分现行法律法规政策与煤炭行业发展改革有一定的不适应性，亟需修改和完善。现有的煤炭技术标准、规程规范与煤炭科技进步的发展不匹配或不适应，一定程度上制约了新技术、新工艺的发展。
3 煤炭行业高质量发展的对策措施
3.1 加大煤炭资源勘查投入，夯实煤炭资源发展基础
加大中央地质勘查基金投入力度，引导商业性矿产勘查，实现地质找矿重大突破。加强煤炭资源勘查研究，优化勘查布局，加快提高优质详查、普查区块的勘查程度，提高我国煤炭资源保障程度。加大煤炭资源精细勘察力度，提高工程地质条件的查明程度，为煤炭安全开采提供准确地质依据。加大深部煤炭资源勘查力度，将深部煤炭资源纳入国家资源勘查及深地研究工作中统筹部署，查明深部煤炭资源地质条件[5]；推进深部资源的勘查开发技术研究。加大煤炭勘查和开发设备更新改造力度，提高资源整体勘查开发技术水平，解决煤矿衰老接续问题。
3.2 优化煤炭生产开发布局，增强煤炭跨区域保障能力
按照兼顾区域、发展先进、完善通道、保障供应的原则，系统优化煤炭生产开发布局，以大型煤炭基地建设为支撑，形成以山西、蒙西、蒙东、陕北、新疆五大煤炭供应保障基地为中心，西南云贵、东南沿海进口煤炭为支撑的供应体系。
(1)以陕北、蒙西为重点，加快发展优质先进产能，着力推进煤炭智能高效开发，建成一批世界一流的现代化矿井。山西以结构优化为主，加快处置资源整合煤矿，适度建设接续矿井。
(2)新疆基地资源丰富，结合电力外送通道和转化项目，配套建设煤矿，在满足区内需求基础上，适度外调，增加调出量满足陇西、青海和川渝地区需求。
(3)蒙东基地生态环境脆弱，坚持生态优先、绿色发展，合理控制开发强度，保障区内和东北用煤需求。
(4)巩固云贵基地，优化煤炭产能结构，加快关闭灾害严重煤矿，适度建设大中型煤矿，保障西南地区用煤需求。
(5)其余东中部传统煤炭生产基地资源储量有限，主要满足区域内需求。
(6)持续完善煤炭跨区域运输通道和集疏运体系，优化运输网络，提高煤炭运输保障能力。
3.3 积极发展优质先进产能，持续优化煤炭产能结构
聚焦煤炭生产结构性矛盾，加快释放优质先进产能，继续淘汰落后产能，不断优化产能结构。
(1)积极发展优质先进产能。在资源赋存条件好、运输条件完善、市场有保障的地区，有序开发建设一批生产效率高、安全保障能力强、环境保护水平高的优质先进安全高效煤矿。创新煤矿设计理念，采用高新技术装备，提升露天煤矿、特大型和大型井工煤矿高质量发展能力。
(2)加快先进产能核增。对工艺先进、安全条件好、资源有保障的现有煤矿，有序开展生产能力核增工作，进一步释放优质先进产能，提高煤炭安全保障供应能力。
(3)继续淘汰落后产能。加快清理停产停建的“僵尸企业”以及达不到环保、质量、安全等法规标准要求的煤矿，对符合有关标准、合法合规的低效煤矿，积极引导退出，有序稳妥分类处置产能30万t/a以下的煤矿。
3.4 强化规划的引领作用，进一步规范煤炭资源开发秩序
(1)统筹考虑我国煤炭资源条件、环境容量、经济发展需要，按照高质量发展的要求，做好煤炭发展规划，加强与国家相关规划的衔接。
(2)及时跟踪煤炭规划落实情况，定期开展规划阶段性评估，根据评估结果，研究制定促进煤炭高质量发展的指导意见，推动规划目标任务扎实有效落实。
(3)贯彻绿色发展理念，加强矿区总体规划管理，优化煤炭开发布局，妥善处理资源开发和环境保护的关系，建设绿色生态示范矿区。
(4)研究建设煤炭管理云平台，优化煤炭管理流程，增强煤炭事中事后管理能力，提高煤炭综合管理水平。
3.5 加强煤炭科技创新，提高生产效率和效益
强化科技创新引领作用，推动现代信息技术与煤炭产业深度融合发展，不断增强发展的创新力和竞争力，提升煤炭发展质量和效益。
(1)加强煤矿智能化开采技术和成套装备研发及推广力度，提高煤机装备数字化控制、自动化生产和远程操作能力，提升我国煤炭智能化开采水平[8]。
(2)研究制定完善智能化煤矿建设标准，完善智能化煤矿政策体系，为智能化煤矿发展营造良好环境。
(3)加快煤矿智能化建设，因矿施策，分类分级建设智能化煤矿[9]，加强智能化煤矿示范，以点带面，逐步推广。
(4)加快推进现有生产煤矿自动化、信息化改造，利用中央预算资金支持现有生产煤矿智能化改造，提高煤矿生产效率。
(5)开展智能化采掘(剥)和危险岗位的机器人替代，逐步实现井下危险区域、高危岗位少人(无人)作业，提高安全保障能力。
3.6 优化产运销基础，提高供给保障能力
(1)常态化产能置换长效机制，根据形势变化调整完善具体政策，加快释放优质先进产能，破除优质产能释放政策制约。
(2)加强煤炭铁路集疏运系统建设，完善铁路直达和铁水联运物流通道网络，增强煤炭运输能力、提高煤炭运输效率。结合能源输送通道和集疏运系统完善情况，逐步提高煤矿退出标准，加快淘汰落后产能，促进行业结构调整和新旧动能转化。
(3)研究建立以常态化调峰产能为基础的产能动态储备制度，不断增强煤炭产能调节弹性，及时有效调整供需关系、保障稳定供应，避免价格大幅波动。
3.7 贯彻绿色发展理念，推进煤炭清洁生产和高效利用
(1)加快制定完善煤炭清洁生产的政策法规体系，引导和规范企业清洁生产行为。加强宣传力度，提高企业清洁生产意识和重视程度。完善清洁生产优惠政策，加大财政扶持力度，激励企业开展清洁生产。加强清洁生产全过程监管，健全执法监督体系，依法管理，强化事中监管。
(2)以绿色矿山建设为重点，促进煤炭开发与生态环境协调发展[10]。推广矸石不升井技术，积极推进煤矸石综合利用，出台税费支持政策，鼓励利用矸石、灰渣等对沉陷区进行立体生态整治和土地复垦。积极推广煤矿低浓度瓦斯发电技术、乏风氧化技术，提升煤矿瓦斯利用水平。
(3)加快出台钢铁、建材等主要耗煤行业的煤炭清洁利用政策，鼓励企业建设清洁利用项目。继续强化煤电机组超低排放改造，提高电煤在煤炭消费中的比重。加强现代煤化工顶层设计，做好产业布局及优化[11]，推动煤制油、煤制气等深加工技术攻关和升级示范，降低成本、水耗和能耗。
(4)完善散煤清洁利用政策，按照“宜煤则煤、宜电则电、宜气则气”的原则，推广高效节能环保煤粉锅炉，提高散煤清洁利用水平。强化煤炭质量管理，加强劣质煤监管，研究制定清洁煤质量标准，提高商品煤质量。
3.8 深化煤炭行业改革，营造企业良好发展环境
充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府宏观调控作用，着力破解制约煤炭发展的体制机制问题，营造公平竞争、优胜劣汰的市场环境，激发市场主体活力和创造力。
(1)转变重审批、轻监管的理念，强化事中事后监管，规范煤矿开发秩序。
(2)健全煤炭税费体系，完善涉煤收费清单制度，明确各种收费属性和依据，切实减轻企业负担。
(3)支持煤炭企业发行中长期债券，降低企业的负债率。扩大融资渠道，引导金融机构对具备竞争力的优质骨干煤炭企业继续给予信贷支持。
(4)健全煤炭成本核算制度，完善生态环境等因素的完全成本体系，实现外部成本内部化。
3.9 强化煤矿安全生产基础，提高安全保障能力
深化煤矿灾害防治，加强煤矿瓦斯、冲击地压等基础理论研究。加强对水、火、瓦斯、煤尘等重大灾害的监测、预警和超前治理力度。健全煤矿安全生产投入及管理长效机制，推动煤矿企业切实保障安全生产投入。强化煤矿安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，提升防范化解风险的能力。推动信息化技术与煤矿安全生产管理的融合，提高煤矿安全生产管理信息化水平。强化大数据、云计算等信息技术在煤矿安全事故分析中的应用，进一步提高煤矿安全生产事故分析能力。完善煤炭安全生产信息化政策法规体系，鼓励企业进行灾害预警自动化平台建设。健全煤矿安全生产监管信息化制度建设，提升安全监管水平。
3.10 完善煤炭法律法规体系，提高能源监管水平
健全煤炭法律法规制度，及时对核心法律法规开展修订工作[12]，研究修订《煤炭法》和《矿产资源法》，使其符合当前煤炭发展实际，完善配套的实施条例、细则等法规。修订煤炭产业政策，提高办矿标准和技术工艺，推动煤炭行业高质量发展。健全煤炭行业标准体系，制定完善智能化矿井、煤炭清洁生产、资源综合利用等方面标准规范。
4 结语
从我国能源资源禀赋出发，在未来较长一段时期煤炭仍将是我国重要的基础能源，加快推动煤炭行业转变发展方式和发展动能，促进煤炭行业高质量发展，对保障能源安全稳定供应、支撑经济平稳发展具有重要作用。煤炭行业高质量发展要立足中国国情，从行业实际出发，补短板、强弱项，夯实资源基础，增强区域保障，优化生产结构，坚持绿色、安全、创新发展，努力推动煤炭行业质量、效率、动力变革，不断提升供给体系质量，更好地支撑我国经济的高质量发展和服务国家战略的实施。
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