新形势下我国煤炭产业发展策略研究
时间：2023-03-02 来源：中国煤炭杂志官网 分享：★ 经济管理 ★
新形势下我国煤炭产业发展策略研究
0 引言
过去20年，我国煤炭产业发展呈现比较明显的周期变动，经历了“景气十年”和“振荡十年”。从价格看，北方港口煤价从2001年约200元/t左右上涨至2011年约在850元/t左右，是煤炭行业的“十年黄金期”。2012-2016年，北方港口煤价开始4年持续下跌，此后一直呈现震荡态势，近两年出现震荡上涨，是煤炭行业的“十年转型期”。
煤炭产业发展与政治经济社会形势息息相关。“十年黄金期”是凭借中国经济在全球化影响下高速发展的“东风”，“十年转型期”则主要受2012年至今复杂多变的世界政治经济形势影响。2012年12月，习近平总书记首次提出了“大变局”的论断，指出“国际金融危机发生五年来，对世界经济格局以及政治、安全形势产生了深刻影响。这个大变局，可以说是前所未有的”[1]。
当前及未来很长一段时间内，煤炭产业发展面临新的形势。新形势的“新”主要体现在2个方面：一是有新的演变要素，主要是世界对于全球化以及新自由资本主义的共识程度在下降，由此带来“逆全球化”浪潮，进而影响全球经济复苏；应对气候变化从边缘问题逐渐成为主流问题；经济政治摩擦从局部短期问题逐渐成为主要经济体间不可忽视的问题；世界各国对科技的重视程度不断加大。二是有新的演变特征，主要是复杂化、极端化和不确定性，各种要素相互关联和影响，社会群体的认知容易走极端，最终导致高度不确定性。
新形势对我国煤炭产业发展的影响已经有所显现。从煤炭产能看，我国自2016年起实施煤炭产业供给侧结构性改革，但是2021年为应对煤炭需求超预期增长、产能相对不足局面，国家实施紧急扩产和应急核增，2021年煤炭产量达到41.3亿t，如图1所示。从用途看，2012-2021年，电煤、钢铁和化工用煤增长速度较快，分别增长25.1%、11.2%和59.1%，煤炭向原料转型步伐加快，如图2所示。
图1 2012-2021年全国煤炭产量变化情况
图2 2012年和2021年煤炭分行业消费变化情况
面对新的发展形势，我国煤炭产业做出了相应调整，取得了一定成效，保证了煤炭安全稳定供应，同时也反映出调整不够敏捷、预期不够准确等问题。因此，有必要深入分析当前国内外煤炭产业面临的新形势，研究总结新的形势对煤炭产业发展的新要求，并在此基础上，提出我国煤炭产业新的发展策略，以期为煤炭产业高质量发展提供参考。
1 国内外煤炭产业发展面临的新形势
1.1 世界经济复苏的复杂影响
2021年，世界经济呈现快速复苏势头，根据国际基金组织的估计，全球经济增速为5.9%，创下近半个世纪以来的最高速度。2021年我国煤炭产业需求创出29.3亿t标煤的历史新高(对应42.7亿t商品煤)。
但是目前来看，全球经济复苏并不稳定，同样根据国际基金组织的预测，2022年全球经济增速将呈现下降趋势，大约为3.2%。这一增速仍然处于美欧等主要经济体通胀、俄乌冲突、新冠肺炎疫情等因素的阴影下。作为世界主要货物和服务进出口国，我国受世界经济复苏的影响较大，这种影响也传导到煤炭产业，导致煤炭产业生产和消费存在较大不确定性。
1.2 气候变化的复杂影响
气候变化对全球和我国的影响逐渐凸显，部分地区面临极端气候的侵袭，控制碳排放、实现碳中和已经成为全球性共识，这给煤炭产业发展带来了复杂的影响。长期来看，煤炭作为全球主要能源的地位将逐渐削弱，受欧洲主要国家去煤化进程加快等因素影响，煤炭需求总量在2014年达到历史峰值后波动下降，欧美国家煤炭需求不断下降 [2]。我国提出了 “30·60”碳达峰碳中和目标以及实施路径，煤炭将从主体能源逐渐过渡为支撑能源。
但是在短期内，以新能源为主的新型能源系统建设仍然不能完全满足需求。近年来，面对严寒和高温等极端天气，新能源电力系统的表现缺乏稳定性。如极寒天气影响风电供应，美国得克萨斯州电力系统受到巨大冲击。同样，2022年我国西南地区遭遇高温天气，导致水电出力不足，也给能源系统带来巨大影响。未来一个时期新能源的发展，需要煤电发挥基荷和调节功能，为电力系统安全可靠运行提供兜底保障[3-4]；还需要通过煤电灵活性改造为新能源大规模发展提供调峰支撑[5]，减轻新能源发展的压力。
1.3 地缘政治的复杂影响
当前全球主要大国之间的竞合关系处于深度调整期，竞争和冲突在一定程度上加剧，俄乌冲突是其中很具代表性的事件。作为世界主要能源出口国之一，俄罗斯的能源供应呈现不稳定态势，短期内对全球能源市场带来严重冲击，大幅推高石油、天然气等能源商品价格。作为亚洲煤炭基准价格的澳大利亚纽卡斯尔港动力煤期货在3月份创造了440美元/t的历史新高。
长期来看，地缘政治新形势凸显了能源安全重要性。在俄乌冲突影响下，以德国为主的欧盟国家重新讨论启动煤电的可行性，同时大力布局风电和光伏，加速向新能源转型，提高能源自主能力。我国以煤为主的能源资源禀赋特点，决定了煤炭作为兜底能源的根本地位。另外，随着煤炭原料属性功能的加强，绿色低碳现代煤化工将成为降低油气对外依存度、保障国家能源安全的重要途径[6]。
1.4 技术进步的复杂影响
新能源、煤化工、碳捕集、封存和利用(CCUS)等技术发展给煤炭产业发展带来复杂影响。新能源技术的快速发展不断提高能源效率、降低发电成本，对煤炭作为能源应用带来冲击。根据国际可再生能源机构(IRENA)的统计，2021年全球新增的可再生能源发电设施中约有2/3的发电价格低于化石燃料发电。
CCUS技术和新型煤化工技术可以为煤炭产业带来新空间。目前，二氧化碳强化石油开采技术已应用于国内多个驱油与封存示范项目，二氧化碳生物/化工利用技术预计也将逐渐达到商业化应用水平。煤基特种燃料、煤基生物可降解材料、煤基碳素新材料、高端润滑油等高端化工产品规模化生产，以及煤化工耦合可再生能源绿氢、绿氧实现源头减碳，生产高含氧高含碳产品促进过程减碳等技术的突破，则可以促进煤炭作为原料实现近零排放，极大拓展了煤炭发展空间。
2 新形势对我国煤炭产业发展的新要求
发展形势决定发展策略，发展策略要回答发展形势提出的问题。以往我国煤炭产业发展的总体环境相对简单和稳定，如今发展形势变得非常复杂以及充满不确定性，这给煤炭产业规划和制定发展策略带来了挑战，如果不能有效地应对，有可能出现煤炭价格以及煤炭供需“大起大落”的现象。新形势要求煤炭产业要有具备打赢“遭遇战”的能力，即具备现代化的治理机制、有效协同的产业政策、充足的资源储备、敏捷的生产能力，从而可以快速准确收集情报、做出决策、实施部署并转化为“战斗力”。
2.1 治理能力现代化
形势的复杂和不确定性，意味着巨量、变化的市场信息以及市场主体之间的动态博弈，而单个机构无论具有多强能力，都很难拥有充分的市场信息，进而难以制定相对完善的策略。同时，长周期的、单向的、缺乏交互的规划与管理机制难以应对瞬息变化的形势。新形势需要建立多元主体积极参与的新型煤炭产业治理机制，以政府部门宏观调控为主，大幅提升煤炭行业协会、煤炭企业、煤炭产业链上下游企业的参与程度，建立常态化的多元主体沟通协商方式，不断提升治理能力现代化。
2.2 产业政策要协同
煤炭资源勘查、产能储备、生产供应涉及发展改革、自然资源、生态环境、安全生产等领域的众多部门和机构，需要建立有效的协同机制、统一政策方向。例如地方生态红线划定较少考虑煤炭产业情况，一些现有资源被压覆，一些优势资源得不到合理开发，导致煤矿剩余资源量减少、服务年限缩短、产量递减。2022年6月召开的迎峰度夏能源保供工作电视电话会议，反映了中央对政策协同的要求，提出要依法加快产能核增、用地用草、安全生产、环境影响评价等手续办理进度，积极推动新增产能落地，加强煤炭储备能力建设。
2.3 煤炭储备要充足
目前我国煤炭产能接续乏力，东部煤炭资源开发历史长、即将面临枯竭；中部和东北部开发强度大，接续资源多在深部，潜力不大；西部越来越成为生产重心，一批专家学者均提出了重点开发晋陕蒙宁甘地区煤炭资源的规划建议[7-8]。但此地区的一批主力煤矿面临接续问题，考虑资源消耗和开采难度加大等各方面影响，若无新增规划矿井建设，我国现有生产和在建煤矿产量预计在2030年后将呈现明显的衰减趋势，特别是重点产煤省山西的生产和在建煤矿产量将呈快速下降趋势，部分主力矿区产量将在2030年后出现断崖式下降。届时，全国煤炭生产预计将很难满足碳达峰前后的煤炭需求，存在较大的供应缺口。
2.4 煤炭生产要敏捷
在充足储备基础上，煤炭产业还应具备迅速调整生产和供给水平，从而满足动态需求的能力。通过借助敏捷生产、数字化以及其他现代管理和技术工具，可以大幅提升煤炭生产的敏捷性。目前我国煤炭产业科技投入强度相对较低，根据《2021年全国科技经费投入统计公报》，2021年我国煤炭采选业科技经费投入强度为0.43%，低于采矿业平均水平(0.63%)，大幅低于工业平均水平(1.33%)。从科技产出来看，我国煤炭行业存在基础理论研究依然相对薄弱，关键技术原创性突破、颠覆性创新仍然较少，高端装备未能完全满足应用需求，科技创新领军人才和高技能人才不足等问题。
3 新形势下煤炭产业发展策略建议
3.1 探索建立新型治理机制
探索成立由政府主管部门、煤电企业、产业链上下游企业、专家学者和社会群体在内的利益相关方参加的煤炭产业转型发展咨询委员会，通过多种形式的会议活动及时交换多方面信息和多方意见，形成多方共识，促进煤炭产业发展与转型。该咨询委员会应适时出台煤炭产业发展的总体思路与时间表，同时定期审查发展过程中的成果与不足，确保发展过程的平稳，最大程度地降低转型发展成本和转型发展冲击。
在具体运作中可参照德国的经验做法。2018年，德国联邦政府成立了“增长、结构变化和就业委员会”(下称“煤炭委员会”)，委员会由联邦官员(1人)、议会代表(3人)、地方代表(7人)、贸易组织代表(3人)、环境组织代表(3人)、能源工业代表(4人)、学术界(5人)、产业与商业组织代表(5人)构成。委员会的主要工作是研究分析产业形势，发布研究报告，并给出政策建议[9]。德国煤炭委员会为德国政府煤炭政策出台提供了全面的信息，并且提供了良好的政策沟通通道，以避免政策“脱离实际”。
3.2 积极发挥政府宏观调控作用
坚持贯彻党的二十大报告强调的“积极稳妥推进碳达峰碳中和”“先立后破”的总体思路，研究煤炭产业在其中的角色与应发挥的作用。充分发挥政府的引导作用，及时发布明晰的政策方向和政策信号，稳定市场预期。发挥国家和地方煤炭产业“十四五”发展规划的统领作用，适度超前研究规划“30·60”碳达峰碳中和目标下煤炭产业发展的路线图，及时发布煤炭产业发展规划思路和路径，保证国家与地方煤炭产业政策的稳定性和一致性[10]。
3.3 加强煤炭储备能力建设
建立“自主+外购”相结合的煤炭储备能力，坚持以独立自主为根本，积极拓展进口渠道。积极开展煤炭勘查工作，加快推进新建煤矿项目核准开工，以晋陕蒙为重点区域，推动一批先进产能建设；同时构建以产能储备为核心、产品储备为调节、资源储备为支撑的煤炭储备体系。拓宽优质动力煤、炼焦煤进口渠道，进一步发挥中俄两国政府间议事协调机制作用，建立稳定的煤炭供应机制、煤炭贸易定价机制和以人民币为结算币种的煤炭贸易结算机制，最大限度实现“稳煤源、稳运力、稳煤价”，实现互惠互利。
3.4 提升煤炭敏捷供应能力
加强煤矿柔性生产能力建设，增强煤炭产能释放弹性，适度放宽月度产量约束，提升煤矿产能跨季节灵活调节能力。延续执行保供露天煤矿先行用地等临时性政策，增强供给保障和应急调节能力。简化产能核增手续，高效释放先进产能。加强增产增供政策创新，对应急保供期间超进度产量予以认定。建立保供煤矿白名单，按照“一矿一策”原则，对安全生产有保障、受政策限制无法核增扩能的煤矿，纳入应急保供煤矿管理，允许临时突破产能限制，增加市场供应。引进精益生产管理体系、ISO 9000等国际质量标准化生产体系，提升煤矿企业精益高品质的生产和运营能力，促进煤矿企业基础管理能力的提升，实现高质量发展。
3.5 加强煤炭市场信息化建设
建立全国统一、信息共享、产运需全覆盖的煤炭供需信息平台，全面摸底煤炭有效产能并动态跟踪分析，加强对煤炭市场动态监测，尤其是要加强重点区域、重要时段的煤炭供需预测预警，促进全国煤炭供需动态平衡。同时，推动以5G技术应用为趋势的数字化物流供应链体系建设在煤炭行业的运用，打通各层级煤炭交易中心交易大数据的整合与分享渠道，为产业决策提供更为全面的视角[11]。
3.6 加大煤矿绿色高效开发
利用“十四五”国家重点研发计划的引领效应，鼓励引导地方政府和企业加大研发投入。加大对煤炭绿色开采技术的研发投入，推进井下采选充一体化、绿色高效充填开采、保水开采、矿区地表修复与重构等关键技术和装备研发。推进“数字+”行动，加快数字化开发、网络化协同、智能化应用，开发智能传感和控制、智能采掘、智能选煤等关键技术与装备攻关。提升煤炭开发智能化水平，持续加强大采高高效开采技术等关键技术装备研发与应用，促进工作面无人化开采技术的研发及应用，实现数据驱动管理、人机交互协同，全要素生产率持续提升。加大煤炭清洁高效利用技术的科技研发投入，推进产业链和创新链融合，促进煤炭清洁高效燃烧技术、煤制油和煤化工清洁转化技术的研发及应用。大力开展二氧化碳捕集、利用和封存技术的研发，并尽快推进试点示范以及工业化应用[12]。
3.7 理顺煤炭价格体系
坚持“有效市场+有为政府”相结合的价格体系，常规时期以市场价格为主，减少对市场价格的过多干预；应急时期进行适度价格管控，明确应急价格体系。保供时期要进一步加强对晋陕蒙主产区煤炭坑口价格异常波动的监管和调控，确保坑口价格在合理区间运行。明确以长协价为基础计征税款的合法性和合理性，出台相关配套措施，推动解决保供降价销售后存在的补缴税款等问题。协调推动央企、地方国企、民企等各类煤炭企业共同落实国家稳价保供政策，维护煤炭市场秩序，加快解决当前能源央企购销价格背离、外购资源获取困难的问题。
3.8 加大煤炭产业金融支持
煤炭产业绿色高质量发展离不开金融支持，而实现碳达峰碳中和离不开煤炭产业的转型发展。新形势下，金融机构对于煤炭产业的投资应该和煤炭产业发展需求同步，不能提前大幅减少对煤炭企业的投资，导致煤炭产业投资不足，影响国家战略目标的实现[13]。建议在原有绿色金融基础上，开展转型金融探索，专门成立煤炭产业转型发展基金，支持煤炭产业转型发展。探索利用可持续发展挂钩贷款(SLL)、可持续发展挂钩债券(SLB)等国际典型的转型金融产品，为煤炭产业转型发展募集资金。
4 结论
(1)当前及未来一段时间国内外煤炭产业面临的发展形势具有明显的不确定性和复杂性，主要表现在：世界经济复苏存在不确定性，可能影响煤炭产业的消费；气候变化加剧及全球应对气候变化工作的强化，可能在短期内保持对煤炭产业的需求，但是中长期将加速煤炭产业的退出；俄乌冲突为代表的地缘政治形势不稳定及激化，可能造成能源供给紧张，从而在短期内推高对煤炭的需求；技术进步对于煤炭产业来说同样有复杂影响，CCUS和煤化工技术进步可能会为煤炭产业维持发展空间，但是新能源快速发展也会加速煤炭退出。由此可见，煤炭产业面临非常不确定的发展形势，各种影响因素相互交织。
(2)新形势要求我国煤炭产业在监管和生产等方面具有新的能力，能够打赢“遭遇战”。一是要有现代化的治理能力，可以全面及时准确了解新形势及其对煤炭产业的影响，从而做出及时有效的应对；二是产业政策要协同，“多兵种”要有效配合；三是要有充足煤炭储备能力，做到“先立后破”“有备无患”；四是要有能够迅速提升或削减煤炭产能的能力。
(3)研究建议，我国煤炭产业要从8个方面进行调整。探索建立新型治理体制，包括建立由政府主管部门、煤电企业、产业链上下游企业、专家学者和从业者等参与的煤炭产业转型发展咨询委员会；积极发挥政府宏观调控作用，出台具有指导性的发展规划与工作计划，稳定引导社会各界预期；加强煤炭储备能力建设，继续在煤炭勘探等方面进行投资；通过加强煤矿柔性生产能力建设、产能核准等提升煤炭敏捷供应能力；加强煤炭市场信息化建设，提升煤炭生产和运营效率；加大煤矿绿色高效开发；理顺煤炭价格体系；加大煤炭产业金融支持等。
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Research on the development strategy of coal industry under the new situation
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